SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera)
de 16 de marzo de 2006 (
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«Incumplimiento de Estado – Directiva 85/337/CEE en su versión modificada por la Directiva 97/11/CE – Evaluación del impacto ambiental de proyectos – Interacción entre los factores susceptibles de ser afectados directa o indirectamente – Obligación de publicación de la declaración de impacto – Evaluación limitada a los proyectos de urbanización fuera de las zonas urbanas – Proyecto de construcción de un centro de ocio en Paterna»
En el asunto C‑332/04, que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 226 CE, el 28 de julio de 2004, Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. G. Valero Jordana y la Sra. F. Simonetti, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,parte demandante, contra Reino de España, representado por el Sr. M. Muñoz Pérez, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),
integrado por el Sr. A. Rosas, Presidente de Sala, y los Sres. A. Borg Barthet y U. Lõhmus (Ponente), Jueces;
Abogado General: Sra. C. Stix-Hackl;
Secretario: Sr. R. Grass;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su recurso, la Comisión de las Comunidades Europeas solicita al Tribunal de Justicia que declare que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (DO L 175, p. 40; EE 15/06, p. 9; en lo sucesivo, «Directiva 85/337 inicial»), en su versión modificada por la Directiva 97/11/CE del Consejo, de 3 de marzo de 1997 (DO L 73, p. 5) (en lo sucesivo, «Directiva 85/337 modificada»), así como de esta última Directiva:
– al no haber adaptado el Derecho español de forma completa al artículo 3 de la Directiva 85/337 modificada;
– al no haber adaptado el Derecho español al artículo 9, apartado 1, de la Directiva 85/337 modificada;
– al no haber cumplido el régimen transitorio establecido por el artículo 3 de la Directiva 97/11;
– al no haber adaptado el Derecho español de manera correcta al punto 10, letra b), del anexo II de la Directiva 85/337 modificada, en relación con los artículos 2, apartado 1, y 4, apartado 2, de dicha Directiva, y
– al no haber sometido al procedimiento de evaluación de impacto ambiental el proyecto de construcción de un centro de ocio en Paterna, y, consiguientemente, al no haber aplicado lo dispuesto en los artículos 2, apartado 1, 3, 4, apartado 2, 8 y 9 de la Directiva 85/337 modificada.
2 El Reino de España solicita la desestimación del recurso y la condena en costas de la Comisión.
Marco jurídico
Normativa comunitaria
3 El artículo 2, apartado 1, de la Directiva 85/337 modificada dispone:
«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, en virtud, entre otras cosas, de su naturaleza, dimensiones o localización, se sometan al requisito de autorización de su desarrollo y a una evaluación con respecto a sus efectos. Estos proyectos se definen en el artículo 4.»
4 El artículo 3 de la Directiva 85/337 modificada establece:
«La evaluación del impacto ambiental identificará, describirá y evaluará de forma apropiada, en función de cada caso particular y de conformidad con los artículos 4 a 11, los efectos directos e indirectos de un proyecto en los siguientes factores:
– el ser humano, la fauna y la flora,
– el suelo, el agua, el aire, el clima y el paisaje,
– los bienes materiales y el patrimonio cultural,
– la interacción entre los factores mencionados en los guiones primero, segundo y tercero.»
5 Los dos artículos citados se aplican a los proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva 85/337 modificada. En el punto 10, letra b), del anexo II de esta Directiva se recogen los proyectos de urbanizaciones, incluida la construcción de centros comerciales y de aparcamientos.
6 A tenor del artículo 4 de la Directiva 85/337 modificada:
«1. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 2, los proyectos enumerados en el Anexo I serán objeto de una evaluación de conformidad con lo establecido en los artículos 5 a 10.
2. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 2, por lo que respecta a los proyectos enumerados en el Anexo II, los Estados miembros determinarán:
a) mediante un estudio caso por caso, o
b) mediante umbrales o criterios establecidos por el Estado miembro,
si el proyecto será objeto de una evaluación de conformidad con lo establecido en los artículos 5 a 10.
Los Estados miembros podrán decidir la aplicación de ambos procedimientos contemplados en las letras a) y b).
3. Cuando se examine caso por caso o se establezcan umbrales o criterios a los efectos del apartado 2, se tendrán en cuenta los criterios pertinentes de selección establecidos en el Anexo III.
[…]»
7 El artículo 5, apartado 3, de la Directiva 85/337 modificada enumera la información que el promotor debe proporcionar. Esa información debe contener como mínimo:
«– una descripción del proyecto que incluya información sobre su emplazamiento, diseño y tamaño,
– una descripción de las medidas previstas para evitar, reducir, y, si fuera posible, compensar, los efectos adversos significativos,
– los datos requeridos para identificar y evaluar los principales efectos que el proyecto pueda tener en el medio ambiente,
– una exposición de las principales alternativas estudiadas por el promotor y una indicación de las principales razones de su elección, teniendo en cuenta los efectos medioambientales,
– un resumen no técnico de la información mencionada en los guiones anteriores».
8 El artículo 6, apartado 2, de la Directiva 85/337 modificada determina lo siguiente:
«Los Estados miembros velarán por que toda solicitud de autorización así como las informaciones recogidas con arreglo a lo dispuesto en el artículo 5 sean puestas a disposición del público interesado en un plazo razonable a fin de dar al público interesado la posibilidad de expresar su opinión antes de que se conceda la autorización.»
9 El artículo 8 de la Directiva 85/337 modificada tiene el siguiente tenor:
«Los resultados de las consultas y la información recogida en virtud de los artículos 5, 6 y 7 deberán tomarse en consideración en el procedimiento de autorización de desarrollo del proyecto.»
10 En virtud del artículo 9, apartado 1, de la Directiva 85/337 modificada:
«Cuando se haya tomado la decisión de conceder o denegar la autorización de desarrollo del proyecto, la autoridad o autoridades competentes informarán de ello al público con arreglo a las modalidades apropiadas y pondrán a su disposición lo siguiente:
– el contenido de la decisión y las condiciones que lleve aparejadas,
– las principales razones y consideraciones en las que se ha basado su decisión,
– una descripción, cuando sea necesario, de las principales medidas para evitar, reducir y, si es posible, compensar los principales efectos negativos.»
11 El artículo 3 de la Directiva 97/11 dispone:
«1. Los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la presente Directiva a más tardar el 14 de marzo de 1999. […]
[…]
2. Si una solicitud de autorización hubiere sido presentada a una autoridad competente antes del plazo fijado en el apartado 1, seguirán aplicándoseles las disposiciones de la Directiva 85/337/CEE antes de la presente modificación.»
Normativa nacional
12 El ordenamiento jurídico español fue adaptado a la Directiva 85/337 inicial por medio del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental (BOE nº 155, de 30 de junio de 1986, p. 23733). Las disposiciones de ejecución de este Real Decreto Legislativo fueron aprobadas mediante el Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre (BOE nº 239, de 5 de octubre de 1988, p. 28911).
13 Con la finalidad de garantizar la adaptación del Derecho español a la Directiva 97/11, el Real Decreto Legislativo 1302/1986 fue modificado en dos ocasiones: mediante el Real Decreto-ley 9/2000, de 6 de octubre (BOE nº 241, de 7 de octubre de 2000, p. 34608), y, más tarde, mediante la Ley 6/2001, de 8 de mayo (BOE nº 111, de 9 de mayo de 2001, p. 16607) (en lo sucesivo, «Real Decreto Legislativo 1302/1986 modificado»).
14 De acuerdo con el artículo 2, apartado 1, del Real Decreto Legislativo 1302/1986 modificado:
«Los proyectos que, según el artículo 1 del presente Real Decreto Legislativo, hayan de someterse a evaluación de impacto ambiental deberán incluir un estudio de impacto ambiental que contendrá, al menos, los siguientes datos:
[...]
c) Evaluación de los efectos previsibles directos o indirectos del proyecto sobre la población, la fauna, la flora, el suelo, el aire, el agua, los factores climáticos, el paisaje y los bienes materiales, incluido el patrimonio histórico artístico y el arqueológico.
[...]»
15 Según el artículo 4 del Real Decreto Legislativo 1302/1986 modificado:
«1. Con carácter previo a la resolución administrativa que se adopte para la realización o, en su caso, autorización de la obra, instalación o actividad de que se trate, el órgano competente remitirá el expediente al órgano ambiental, acompañado, en su caso, de las observaciones que estime oportunas, al objeto de que éste formule una declaración de impacto, en la que determine las condiciones que deban establecerse en orden a la adecuada protección del medio ambiente y los recursos naturales.
2. En el supuesto de discrepancia entre ambos órganos, resolverá, según la Administración que haya tramitado el expediente, el Consejo de Ministros o el órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente o, en su caso, el que dicha Comunidad haya determinado.
3. La declaración de impacto se hará pública en todo caso.»
16 De acuerdo con el artículo 18, apartados 1 y 2, del Real Decreto 1131/1988:
«1. La Declaración de Impacto Ambiental determinará, a los solos efectos ambientales, la conveniencia o no de realizar el proyecto y, en caso afirmativo, fijará las condiciones en que debe realizarse.
2. Las condiciones, además de contener especificaciones concretas sobre protección del medio ambiente, formarán un todo coherente con las exigidas para la autorización del proyecto; se integrarán, en su caso, con las previsiones contenidas en los planes ambientales existentes; se referirán a la necesidad de salvaguardar los ecosistemas y a su capacidad de recuperación.»
17 A tenor del artículo 19 del Real Decreto 1131/1988:
«En el plazo de los treinta días siguientes a la recepción del expediente a que se refiere el artículo 16, la Declaración de Impacto Ambiental se remitirá al órgano de la Administración que ha de dictar la resolución administrativa de autorización del proyecto.»
18 La disposición transitoria única del Real Decreto-ley 9/2000 dispone:
«El presente Real Decreto-ley no se aplicará a los proyectos privados que a su entrada en vigor se encuentren en trámite de autorización administrativa.
Asimismo, no se aplicará a los proyectos públicos que hayan sido ya sometidos a información pública ni a los que, no estando obligados a someterse a dicho trámite, hayan sido ya aprobados.»
19 La Ley 6/2001 contiene la misma disposición transitoria.
20 El anexo I, grupo 9, letra c), número 3, del Real Decreto Legislativo 1302/1986 modificado recoge, entre los proyectos que han de ser sometidos a una evaluación de impacto, aquellos que «se desarrollen en zonas especialmente sensibles, designadas en aplicación de las Directivas 79/409/CEE y 92/43/CEE o en humedales incluidos en la lista del Convenio de Ramsar» y, especialmente, «proyectos de urbanizaciones y complejos hoteleros fuera de las zonas urbanas y construcciones asociadas, incluida la construcción de centros comerciales y de aparcamientos».
21 El anexo II, grupo 7, letra b), del Real Decreto Legislativo 1302/1986 modificado menciona, entre los proyectos que han de ser sometidos a una evaluación de impacto, los «proyectos de urbanizaciones y complejos hoteleros fuera de las zonas urbanas y construcciones asociadas, incluida la construcción de centros comerciales y de aparcamientos (proyectos no incluidos en el anexo I)».
Procedimiento administrativo previo
22 El presente recurso trata de dos expedientes por incumplimiento que la Comisión abrió en 2001 contra el Reino de España. El primero, registrado con la referencia nº 2001/2210, tenía por objeto examinar la conformidad de las disposiciones nacionales de adaptación a la Directiva 85/337 modificada. En el segundo, con la referencia nº 2001/2257, se pretendía comprobar si ese Estado miembro había aplicado correctamente las disposiciones de dicha Directiva al decidir que era innecesario someter a una evaluación de impacto ambiental el proyecto de construcción de un centro de ocio en Paterna.
23 En el marco del procedimiento por incumplimiento nº 2001/2210, la Comisión remitió el 21 de diciembre de 2001 un escrito de requerimiento al Estado miembro de que se trata. Las autoridades españolas respondieron a este escrito mediante una carta de 27 de marzo de 2002, en la que afirmaban que el ordenamiento jurídico interno había sido adaptado correctamente a la Directiva 85/337.
24 No satisfecha con las explicaciones proporcionadas por el Reino de España, la Comisión le envió el 11 de julio de 2003 un dictamen motivado instando a este Estado miembro a adoptar las medidas necesarias para ajustarse a dicho dictamen en un plazo de dos meses a partir de la notificación del mismo. El 16 de julio de 2003, el Reino de España solicitó a la Comisión una prórroga de un mes para responder, la cual no le fue acordada. No hubo respuesta al dictamen motivado.
25 En el marco del procedimiento por incumplimiento nº 2001/2257, la Comisión dirigió, el 13 de diciembre de 2001, a las autoridades españolas un escrito en el que les instaba a comunicarle sus observaciones sobre los hechos denunciados. El 23 de enero de 2002, estas autoridades remitieron a la Comisión un informe elaborado por la Comunidad Autónoma Valenciana en el que se declaraba que el proyecto de centro de ocio no requería ser sometido a una evaluación de impacto ambiental de conformidad con lo dispuesto en la legislación en vigor en esta Comunidad Autónoma, basándose en que iba a ser construido en una zona urbana que no estaba incluida en ninguna de las zonas sensibles referidas en el anexo I, grupo 9, letra c), número 3, del Real Decreto Legislativo 1302/1986 modificado, ni en el anexo II, grupo 7, letra b), del mismo.
26 Tras analizar la información recibida, la Comisión consideró que se habían aplicado incorrectamente las disposiciones de los artículos 2, apartado 1, 3 y 4, apartado 2, de la Directiva 85/337 modificada, en relación con las disposiciones del punto 10, letra b), del anexo II y las del anexo III, así como los artículos 8 y 9 de la misma Directiva, en la medida en que no se había determinado la necesidad de someter el proyecto al procedimiento de evaluación de impacto previsto en los artículos 5 a 10 de la Directiva citada.
27 Por consiguiente, mediante escrito de requerimiento de fecha 18 de julio de 2002, la Comisión instó al Gobierno español a presentar sus observaciones a ese respecto en un plazo de dos meses.
28 Al no haber recibido respuesta alguna a este escrito, la Comisión emitió, el 19 de diciembre de 2002, un dictamen motivado en el que instaba al Reino de España a adoptar, en un plazo de dos meses a partir de la notificación del mismo, las medidas necesarias para ajustarse a él. El 24 de febrero de 2003, las autoridades españolas respondieron señalando que no se había vulnerado lo dispuesto en el punto 10, letra b), del anexo II de la Directiva 85/337 modificada.
29 Considerando que la información transmitida por las autoridades españolas demostraba que el Derecho español no había sido adaptado correctamente a ciertas disposiciones de la Directiva 85/337 modificada, la Comisión decidió interponer el presente recurso.
Sobre el recurso
30 En apoyo de su recurso, la Comisión invoca cinco motivos, basados respectivamente:
– en la adaptación incompleta del Derecho español al artículo 3 de la Directiva 85/337 modificada;
– en la omisión de adaptación del Derecho español al artículo 9, apartado 1, de la Directiva 85/337 modificada;
– en el incumplimiento del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 97/11;
– en la incorrecta adaptación del Derecho español al punto 10, letra b), del anexo II de la Directiva 85/337 modificada, en relación con los artículos 2, apartado 1, y 4, apartado 2, de dicha Directiva, y
– en la omisión de evaluación de impacto ambiental del proyecto de construcción de un centro de ocio en Paterna.
Sobre el primer motivo, basado en la adaptación incompleta del Derecho español al artículo 3 de la Directiva 85/337 modificada
31 La Comisión sostiene que, a pesar de que el artículo 2, apartado 1, letra c), del Real Decreto Legislativo 1302/1986 modificado incorpora casi todo el contenido del artículo 3 de la Directiva 85/337 modificada, no menciona la interacción entre los factores enumerados en los guiones primero a tercero de este artículo 3, como dispone su cuarto guión. Asimismo, el artículo 9 del Real Decreto 1131/1988 no establece, en su opinión, una obligación de tener en cuenta la interacción entre todos los factores mencionados en dicho artículo 3, pese a que dicha obligación debía estar recogida de manera expresa en la legislación española para que se imponga claramente a los distintos agentes y autoridades.
32 El Gobierno español considera que la mención de la evaluación de los efectos previsibles directos e indirectos del proyecto controvertido, que se establecía ya desde la redacción original del artículo 2, apartado 1, del Real Decreto Legislativo 1302/1986, hacía alusión precisamente a esa interacción entre todos los factores que han de tenerse en cuenta en la declaración de impacto ambiental, por ello el artículo 7 del Real Decreto 1131/1988, que debía servir de norma de ejecución del Real Decreto Legislativo 1302/1986, señala como contenido necesario del estudio de impacto ambiental el «inventario ambiental y [la] descripción de las interacciones ecológicas o ambientales claves».
33 Con carácter preliminar, procede señalar que el artículo 3 de la Directiva 85/337 modificada se refiere al contenido de la evaluación de impacto ambiental, que comprende una descripción de los efectos directos e indirectos de un proyecto sobre los factores enumerados en los tres primeros guiones de ese artículo y la interacción entre ellos. Corresponde a la autoridad medioambiental competente realizar tal evaluación.
34 Respecto a la legislación española, procede declarar, por una parte, que el artículo 2, apartado 1, del Real Decreto Legislativo 1302/1986 modificado no menciona la interacción entre los factores enumerados en los guiones primero a tercero del artículo 3 de la Directiva 85/337 modificada.
35 Por otra parte, el artículo 7 del Real Decreto 1131/1988 establece la lista de documentos que debe incluirse en el estudio de impacto ambiental cuya realización corresponde al promotor, entre los que figuran un inventario ambiental que no se menciona en las informaciones exigidas en virtud del artículo 5, apartado 3, de la Directiva 85/337 modificada. Este documento, cuyo contenido se especifica en el artículo 9 de dicho Real Decreto, debe contener efectivamente una descripción de las interacciones ecológicas y medioambientales clave.
36 No obstante, si bien es cierto que el inventario ambiental tiene por objeto describir el estado del lugar en el que vaya a construirse el proyecto, así como las condiciones ambientales, incluidas las interacciones ecológicas clave, no evalúa, sin embargo, el impacto del proyecto en los diferentes factores ambientales expresamente citados en el artículo 3 de la Directiva 85/337 modificada y la interacción entre ellos.
37 Por consiguiente, las disposiciones de Derecho nacional invocadas por el Gobierno español no garantizan que la autoridad administrativa competente efectúe la evaluación del impacto de un proyecto sobre la interacción entre los factores ambientales enumerados en el artículo 3 de la Directiva 85/337 modificada.
38 Consta que, como alega acertadamente la Comisión, aun suponiendo que exista una práctica administrativa de evaluación de tal interacción, ello tampoco permite considerar que se haya adaptado correctamente el Derecho interno al artículo 3 de la Directiva 85/337 modificada. En efecto, según jurisprudencia reiterada, la adaptación del ordenamiento jurídico interno a una directiva debe efectuarse mediante disposiciones que puedan crear una situación suficientemente precisa, clara y transparente para permitir que los particulares conozcan sus derechos y obligaciones (véanse, en especial, en este sentido, las sentencias de 30 de mayo de 1991, Comisión/Alemania, C‑361/88, Rec. p. I‑2567, apartado 24; de 7 de noviembre de 1996, Comisión/Luxemburgo, C‑221/94, Rec. p. I‑5669, apartado 22, y de 13 de septiembre de 2001, Comisión/España, C‑417/99, Rec. p. I‑6015, apartado 38).
39 Por último, el Reino de España alega que el artículo 127, apartado 1, de la Ley 62/2003, de 30 de diciembre (BOE nº 313, de 31 de diciembre de 2003, p. 46874), modificó, con anterioridad a la interposición del recurso de la Comisión, el artículo 2, apartado 1, letra c), del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de forma que, actualmente, este precepto establece expresamente que la evaluación de impacto ambiental debe atender también a la interacción entre todos los factores enumerados en el artículo 3 de la Directiva 85/337 modificada.
40 A este respecto, basta con recordar que, según jurisprudencia reiterada, la existencia de un incumplimiento debe ser determinada en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen motivado y los cambios ocurridos posteriormente no pueden ser tenidos en cuenta por el Tribunal de Justicia (véanse, en particular, las sentencias de 30 de enero de 2002, Comisión/Grecia, C‑103/00, Rec. p. I‑1147, apartado 23; de 30 de mayo de 2002, Comisión/Italia, C‑323/01, Rec. p. I‑4711, apartado 8, y de 15 de septiembre de 2005, Comisión/Alemania, C‑372/03, Rec. p. I-0000, apartado 51).
41 Pues bien, en el presente caso, es preciso declarar que al término del plazo señalado en el dictamen motivado, enviado el 11 de julio de 2003, no se habían adoptado las medidas necesarias para garantizar la correcta adaptación del Derecho interno a la Directiva 85/337 modificada, en particular, al artículo 3, cuarto guión, de dicha Directiva.
42 En estas circunstancias, procede considerar fundado el primer motivo formulado por la Comisión en apoyo de su recurso.
Sobre el segundo motivo, basado en la omisión de adaptación del Derecho español al artículo 9, apartado 1, de la Directiva 85/337 modificada
43 En apoyo de este motivo, la Comisión sostiene que, aun cuando desde su adopción en 1986, el Real Decreto Legislativo 1302/1986 impone, por un lado, en su artículo 3, apartado 1, la obligación de someter el estudio de impacto ambiental a información pública y, por otro, en su artículo 4, apartado 3, la de hacer pública la declaración de impacto ambiental, ese mismo Real Decreto Legislativo no exige, sin embargo, la publicación de la decisión de conceder o denegar la autorización de la obra de que se trate. Pues bien, lo que precisamente impone el artículo 9, apartado 1, de la Directiva 85/337 modificada es la comunicación pública de tal resolución.
44 Según el Gobierno español, el artículo 2 de la Directiva 85/337 modificada implica un sistema como el contenido en el conjunto del Real Decreto Legislativo 1302/1986, en el que, con carácter previo a que la autoridad competente autorice la ejecución del proyecto, la autoridad ambiental debe pronunciarse sobre el impacto ambiental que el proyecto producirá, así como sobre las condiciones que lleve aparejadas para una adecuada protección del medio ambiente. El demandado niega que la autorización de desarrollo del proyecto, mencionada en el artículo 9, apartado 1, de la Directiva 85/337 modificada, pueda asimilarse, como pretende la Comisión, a la autorización del proyecto por el órgano competente.
45 De los documentos aportados ante el Tribunal de Justicia se desprende que, en virtud del artículo 18, apartado 1, del Real Decreto 1131/1988, la declaración de impacto ambiental determina, a los solos efectos ambientales, la conveniencia de realizar el proyecto y fija las condiciones que lleva aparejadas. La administración competente en materia de protección del medio ambiente formula tal declaración y, con arreglo al artículo 19 de dicho Real Decreto, la remite al órgano administrativo responsable de la concesión o denegación de la autorización del proyecto; en caso de discrepancia, la resolución es adoptada por un órgano superior.
46 El mero hecho de que se haya revelado necesario, a ojo del legislador español, organizar en varias etapas, ante las diferentes administraciones públicas, el procedimiento de autorización de un proyecto que pueda tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, no es en sí mismo criticable desde la perspectiva del Derecho comunitario. Sin embargo, la publicidad de la declaración de impacto elaborada por la administración competente en materia de medio ambiente no puede justificar la falta de publicidad de la resolución por la que se autoriza o se deniega la ejecución del proyecto, impuesta por el artículo 9, apartado 1, de la Directiva 85/337 modificada.
47 El Gobierno español alega, asimismo, que el artículo 9 de la Directiva 85/337 modificada debe ser interpretado tomando en consideración el resto de disposiciones, en particular, el artículo 2, apartado 1, de dicha Directiva, a tenor del cual el legislador comunitario diferencia claramente entre la «autorización» del proyecto, y la «autorización de su desarrollo», de manera que la primera no puede otorgarse sin que previamente se haya sometido el proyecto a la segunda. Arguye que si la autorización de desarrollo del proyecto, cuya publicidad exige el artículo 9, apartado 1, de la Directiva 85/337 modificada, debe coincidir con la autorización del proyecto por el órgano competente, es ilógico que el artículo 2, apartado 1, de dicha Directiva exija que la «autorización» del proyecto vaya precedida de la «autorización de su desarrollo».
48 Tampoco cabe acoger este argumento, que se apoya en una lectura errónea del artículo 9, apartado 1, de la Directiva 85/337 modificada.
49 En efecto, contrariamente a la tesis sostenida por el Gobierno español, la Directiva 85/337 modificada no pretende distinguir entre la autorización del proyecto y la autorización de desarrollo del proyecto. Tanto del tenor de esta Directiva como de su contexto y de los objetivos que persigue resulta que las dos expresiones se refieren al mismo acto administrativo.
50 Si bien es exacto que, en las versiones lingüísticas inglesa y española de la Directiva 85/337 modificada, el artículo 2, apartado 1, contiene dos expresiones diferentes, de forma que impone a los Estados miembros la obligación de adoptar las disposiciones necesarias para que, antes de concederse la «autorización» («consent» en la versión inglesa), los proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, en virtud, entre otras cosas, de su naturaleza, dimensiones o localización, se sometan al requisito de «autorización de su desarrollo» («development consent» en la versión inglesa), no sucede así con todas las demás versiones lingüísticas.
51 Así, varias versiones lingüísticas utilizan un único y mismo término para designar un concepto que en inglés y en español se traduce con dos expresiones diferentes. En la versión francesa figura únicamente el término «autorisation»; asimismo, en la portuguesa, «aprovação»; en la finesa, «lupa»; en la sueca, «tillstånd»; en la neerlandesa, «vergunning»; en la alemana, «Genehmigung»; en la italiana, «autorizzazione»; en la danesa, «tilladelse», y en la griega «άδεια».
52 Pues bien, en virtud de jurisprudencia reiterada, las diversas versiones lingüísticas de un texto comunitario deben interpretarse de modo uniforme y, por lo tanto, en caso de discrepancia entre las mismas, la disposición de que se trate debe interpretarse en función del sistema general y de la finalidad de la normativa de la que forma parte (véanse las sentencias de 27 de octubre de 1977, Bouchereau, 30/77, Rec. p. 1999, apartado 14; de 7 de diciembre de 1995, Rockfon, C‑449/93, Rec. p. I‑4291, apartado 28; de 17 de diciembre de 1998, Codan, C‑236/97, Rec. p. I‑8679, apartado 28, y de 13 de abril de 2000, W.N., C‑420/98, Rec. p. I‑2847, apartado 21).
53 Es necesario señalar que el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 85/337 modificada define un solo tipo de autorización, a saber, la resolución de la autoridad o de las autoridades competentes que genera el derecho del promotor de ejecutar el proyecto.
54 Si bien es cierto que el artículo 6, apartados 1 y 2, de la Directiva 85/337 modificada impone a los Estados miembros la obligación de establecer un procedimiento de consulta en el que se ofrezca a las autoridades que puedan verse afectadas por el proyecto y al público, respectivamente, la posibilidad de expresar su opinión, no lo es menos que tal procedimiento tiene lugar, necesariamente, antes de que se conceda la autorización. Esas opiniones, así como otras complementarias que puedan exigir los Estados miembros, forman parte del procedimiento de autorización y están destinadas a ayudar al órgano competente a adoptar su resolución de concesión o denegación de la autorización. Por lo tanto, tienen carácter preparatorio y, como regla general, no pueden ser objeto de recurso.
55 En cambio, la información al público establecida en el artículo 9 de la Directiva 85/337 modificada tiene lugar una vez adoptada la resolución de concesión o de denegación. El objetivo que se persigue por medio de esta información no es solamente informar al público, sino también permitir a las personas que se consideren perjudicadas por el proyecto de que se trate ejercitar su derecho de recurso en los plazos señalados.
56 De las consideraciones anteriores se desprende que el hecho de que un Estado miembro publique la declaración de impacto ambiental realizada por el órgano administrativo competente en materia de medio ambiente –publicación que no exige el Derecho comunitario– no sustituye la obligación establecida en el artículo 9 de la Directiva 85/337 modificada de comunicar al público la autorización o la denegación para ejecutar el proyecto, en el sentido del artículo 1, apartado 2, de dicha Directiva.
57 Esta interpretación se halla corroborada por la finalidad de la Directiva 85/337 inicial, que consiste, a tenor de su primer considerando, en evitar, desde el principio, la creación de contaminaciones o daños, más que combatir posteriormente sus efectos. Esta finalidad tiene su confirmación en la Directiva 97/11, la cual recuerda en su segundo considerando que, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 130 R, apartado 2, del Tratado CE (actualmente artículo 174 CE, apartado 2, tras su modificación), la política de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente se basa en los principios de cautela y de acción preventiva, en el principio de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma, y en el principio de que quien contamina paga.
58 Al establecer, en su artículo 9, la obligación de los Estados miembros de informar al público cuando se adopte una decisión de concesión o de denegación, la Directiva 85/337 modificada pretende hacer participar al público de que se trate en la vigilancia del cumplimiento de estos principios. Pues bien, el hecho de que el público sólo tenga conocimiento del contenido de un dictamen que debe tener en cuenta el órgano competente antes de adoptar su resolución no le permite participar en esa vigilancia con tanta eficacia como cuando la información que se le transmite se refiere a la resolución definitiva que pone fin al procedimiento de autorización.
59 En la medida en que la legislación nacional no exige la publicación de la resolución de concesión o de denegación de la autorización para ejecutar el proyecto, dicha legislación no ha sido adaptada correctamente al artículo 9, apartado 1, de la Directiva 85/337 modificada.
60 Por consiguiente, el segundo motivo formulado por la Comisión en apoyo de su recurso es fundado.
Sobre el tercer motivo, basado en el incumplimiento del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 97/11
61 La Comisión recuerda que el Real Decreto-ley 9/2000, adoptado con la finalidad de adaptar el Derecho español a las modificaciones introducidas en la Directiva 85/337 por la Directiva 97/11 y que entró en vigor el 8 de octubre de 2000, contenía una disposición transitoria única según la cual «el presente Real Decreto-ley no se aplicará a los proyectos privados que a su entrada en vigor se encuentren en trámite de autorización administrativa. Asimismo, no se aplicará a los proyectos públicos que hayan sido ya sometidos a información pública ni a los que, no estando obligados a someterse a dicho trámite, hayan sido ya aprobados». La Ley 6/2001, que derogó ese Real Decreto-ley, contiene la misma disposición. Esta Ley entró en vigor el 10 de mayo de 2001.
62 Pues bien, según la Comisión, el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 97/11 impone a los Estados miembros la obligación de adaptar su legislación a más tardar el 14 de marzo de 1999, y su apartado 2 establece que las disposiciones de la Directiva 85/337 inicial seguirán aplicándose a las solicitudes presentadas con anterioridad a esa fecha. Deduce de ello que las disposiciones de la Directiva 85/337 modificada eran aplicables a todas las solicitudes de autorización presentadas con posterioridad al 14 de marzo de 1999, supuesto que no se prevé en la normativa española, según alega la Comisión.
63 Para justificar la medida controvertida, el Gobierno español invoca los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima. Afirma que la modificación de la normativa que rige en el momento de la presentación de una solicitud de autorización, si con ella se da lugar a la exigencia de nuevos requisitos, supone una vulneración de esos dos principios en perjuicio de quienes promovieron el expediente con arreglo a la anterior normativa.
64 No obstante, a juicio de la Comisión, esos dos principios no pueden ser invocados para justificar el hecho de que la nueva normativa no se aplique a los proyectos en trámite de autorización o de examen. Afirma que en tanto no se haya adoptado una resolución administrativa sobre los proyectos presentados, los promotores no han adquirido ningún derecho.
65 Por lo que se refiere a la obligación de realizar la evaluación de impacto ambiental, el Tribunal de Justicia ha declarado, en diversas ocasiones, que ésta se aplica a todos los proyectos a los que afecta la Directiva 85/337 inicial, cuyas solicitudes de autorización hayan sido presentadas después de finalizar el plazo de adaptación del Derecho interno. En este sentido, el Tribunal de Justicia ha resuelto que dicha Directiva no permite a un Estado miembro que haya adaptado su ordenamiento jurídico nacional a esa Directiva con posterioridad a la fecha de expiración del plazo de adaptación, dispensar, mediante una disposición transitoria, de las obligaciones relativas a la evaluación del impacto ambiental exigida por la Directiva a los proyectos cuyo procedimiento de aprobación se había iniciado antes de la entrada en vigor de la Ley nacional de adaptación del Derecho interno, pero con posterioridad a la fecha límite fijada para esa adaptación (véanse, en particular, las sentencias de 9 de agosto de 1994, Bund Naturschutz in Bayern y otros, C‑396/92, Rec. p. I‑3717, apartado 20; de 22 de octubre de 1998, Comisión/Alemania, C‑301/95, Rec. p. I‑6135, apartado 29, y de 21 de enero de 1999, Comisión/Portugal, C‑150/97, Rec. p. I‑259, apartado 23).
66 Como la Comisión subraya acertadamente, esta jurisprudencia es válida, mutatis mutandis, para interpretar el régimen transitorio establecido por el artículo 3 de la Directiva 97/11. En consecuencia, no se permite que un Estado miembro retrase, mediante la adopción tardía de disposiciones destinadas a la adaptación del Derecho interno a las modificaciones introducidas por la Directiva 97/11 en la Directiva 85/337 inicial, la aplicación de dichas disposiciones más allá de la fecha señalada en la Directiva 97/11. La interpretación opuesta provocaría un aplazamiento de la fecha límite y sería contraria a las obligaciones que se derivan de la Directiva 97/11 (véase, en este sentido, la sentencia Bund Naturschutz in Bayern y otros, antes citada, apartados 19 y 20).
67 El riesgo de que, según el Gobierno español, sean lesionados los derechos de los particulares que presentaron una solicitud de autorización antes del 8 de octubre de 2000, fecha de entrada en vigor del Real Decreto-ley 9/2000, no puede dispensar a este Estado miembro de adoptar, conforme al objetivo de la Directiva 97/11, las medidas útiles para que, por una parte, estén sujetos a una solicitud de autorización los proyectos que requieran una evaluación, y, por otra, a partir del 14 de marzo de 1999, estén sometidas, en principio, a una evaluación sistemática nuevas categorías de proyectos, añadidas al anexo I de la Directiva 85/337 modificada.
68 Por otro lado, procede señalar que, tal como lo ha formulado la Comisión, el recurso para que se declare el incumplimiento no afecta a las solicitudes presentadas ante la autoridad nacional competente después del 14 de marzo de 1999 y para las que ya se ha adoptado una resolución de autorización.
69 En consecuencia, se ha de considerar fundado asimismo el tercer motivo.
Sobre el cuarto motivo, basado en la incorrecta adaptación del Derecho español al punto 10, letra b), del anexo II de la Directiva 85/337 modificada, en relación con los artículos 2, apartado 1, y 4, apartado 2, de dicha Directiva
70 La Comisión afirma que la Ley 6/2001 prevé, en su anexo II, grupo 7, letra b), la evaluación de impacto ambiental únicamente para los proyectos de urbanizaciones y complejos hoteleros fuera de las zonas urbanas y construcciones asociadas, incluida la construcción de centros comerciales y de aparcamientos (proyectos no incluidos en el anexo I de la Ley 6/2001).
71 Por consiguiente, según la Comisión, tales proyectos de urbanización, cuando se sitúan fuera de las zonas urbanas, están excluidos del procedimiento previsto para los proyectos comprendidos en el anexo II de la Directiva 85/337 modificada. Esta situación, derivada de la legislación nacional, no se ve corregida, salvo muy contadas excepciones, por la legislación autonómica sobre urbanismo, completada con la legislación autonómica sobre evaluación de impacto. La Comisión afirma que estas últimas tampoco exigen la evaluación de impacto de los instrumentos de planeamiento urbanístico.
72 El Gobierno español sostiene que la Directiva 85/337 modificada permite que los Estados miembros decidan que algunos de los proyectos mencionados en su anexo II no se sometan a una evaluación de impacto ambiental.
73 Según dicho Gobierno, precisamente en uso de tal facultad la legislación española impone el criterio de someter a declaración de impacto ambiental a todos los proyectos de urbanizaciones y complejos hoteleros fuera de las zonas urbanas y construcciones asociadas, incluida la construcción de centros comerciales y de aparcamientos, siempre que tales proyectos se desarrollen en zonas especialmente sensibles.
74 El Gobierno español añade que, de esa manera, los únicos proyectos de urbanización que quedan excluidos de la necesidad de declaración de impacto ambiental son aquellos que se ejecutan en zonas urbanas, en las que el impacto ambiental de tales proyectos será prácticamente inexistente, dado que se trata de terrenos que constituyen suelo urbano.
75 Este Gobierno estima que no ha excedido las facultades de apreciación que le corresponden en virtud de los artículos 2 y 4 de la Directiva 85/337 modificada.
76 Es cierto que el Tribunal de Justicia ya ha destacado, a este respecto, que los Estados miembros tienen la posibilidad de fijar los criterios y los umbrales que permitan determinar qué proyectos incluidos en el anexo II de la Directiva 85/337 inicial deben ser objeto de evaluación (sentencia de 24 de octubre de 1996, Kraaijeveld y otros, C‑72/95, Rec. p. I‑5403, apartados 49 a 53). No obstante, al establecer dichos umbrales y criterios, los Estados miembros deben tener en cuenta no sólo las dimensiones de los proyectos, sino también su naturaleza y su localización (véanse, en este sentido, las sentencias de 21 de septiembre de 1999, Comisión/Irlanda, C‑392/96, Rec. p. I‑5901, apartados 65 a 67, y de 13 de junio de 2002, Comisión/España, C‑474/99, Rec. p. I‑5293, apartado 31).
77 Pues bien, al limitar la evaluación de impacto ambiental de los proyectos de urbanización sólo a los proyectos que se sitúan en suelo no urbano, el Gobierno español se limita a aplicar el criterio de la localización, que no es más que uno de los tres criterios mencionados en el artículo 2, apartado 1, de la Directiva 85/337 modificada, sin tener en cuenta los otros dos criterios, a saber, la naturaleza y las dimensiones del proyecto.
78 Por otra parte, en la medida en que prevé la evaluación de impacto ambiental únicamente para los proyectos de urbanización fuera de las zonas urbanas, la legislación española aplica de modo incompleto el criterio de la localización.
79 En efecto, las áreas de gran densidad demográfica, así como los paisajes con significación histórica, cultural o arqueológica, recogidos en el anexo III, punto 2, letras g) y h), de la Directiva 85/337 modificada, figuran entre los criterios de selección que los Estados miembros deben tener en cuenta, conforme al artículo 4, apartado 3, de dicha Directiva, para examinar caso por caso o para establecer umbrales o criterios a los efectos del apartado 2 de dicho artículo, con el fin de determinar si un proyecto debe ser objeto de evaluación. Pues bien, como subraya acertadamente la Comisión, esos criterios de selección suelen afectar a las zonas urbanas.
80 La tesis que defiende el Gobierno español, de que en las zonas urbanas el impacto ambiental de los proyectos de urbanización es prácticamente inexistente, tampoco puede ser acogida en vista de la lista de factores que pueden verse afectados directa o indirectamente por los proyectos a los que se refiere la Directiva 85/337 modificada.
81 En efecto, estos factores, enumerados en el artículo 3 de la Directiva 85/337 modificada, se encuentran tanto dentro como fuera de las zonas urbanas y las probabilidades de verse afectados por uno de los proyectos antes mencionados no varían necesariamente en función de la situación de estas zonas. En todo caso, ni los considerandos ni las disposiciones de la Directiva 85/337 modificada apoyan la interpretación de que no todos los proyectos de urbanización en zonas urbanas pueden tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente en el sentido del artículo 1, apartado 1, de esta Directiva y pueden, por tanto, ser excluidos del requisito de autorización y evaluación con respecto a sus efectos.
82 En estas circunstancias, procede acoger el cuarto motivo formulado por la Comisión.
Sobre el quinto motivo, basado en la omisión de evaluación de impacto ambiental del proyecto de construcción de un centro de ocio en Paterna
83 Sobre este extremo, la Comisión alega que el Gobierno español ha aplicado incorrectamente lo dispuesto en los artículos 2, apartado 1, 3 y 4, apartado 2, de la Directiva 85/337 modificada, en relación con el punto 10, letra b), de su anexo II, así como los artículos 8 y 9 de la misma Directiva, dado que no ha adoptado ninguna medida destinada a comprobar si el proyecto de construcción del centro de ocio situado en Paterna podía tener repercusiones importantes en el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza, dimensiones o localización.
84 Según la Comisión, no se puede cuestionar esta afirmación dado que dicho proyecto fue presentado como el segundo complejo de cines más grande de Europa, se encuentra situado en zona urbana, colindante con urbanizaciones ya existentes y próxima a zonas de desarrollo urbano, y se prevé una afluencia semanal de 60.000 personas.
85 El Gobierno español justifica la omisión de evaluación de impacto ambiental de este proyecto alegando que el centro controvertido será construido en suelo urbano, es decir, en terrenos que están totalmente transformados, bien por contar, como mínimo, con acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica, bien por estar consolidados con la edificación en la forma y con las características que establece la legislación urbanística aplicable, o bien porque en ejecución del planeamiento hayan sido urbanizados de acuerdo con el mismo. Considera que, tratándose pues de un proyecto que se ejecutará sobre un terreno completamente transformado, el impacto sobre el medio ambiente no puede ser importante.
86 El incumplimiento reprochado por la Comisión en este motivo no es sino la consecuencia de aplicar a un caso particular la legislación que ya ha sido considerada contraria al Derecho comunitario en el examen del cuarto motivo. En efecto, la aplicación de la legislación nacional, que excluye someter al procedimiento de autorización y evaluación de impacto ambiental los proyectos de urbanización en zonas urbanas, tiene como resultado la liberación de tales obligaciones por lo que respecta al proyecto de construcción del centro de ocio controvertido.
87 Pues bien, por una parte, en vista de las dimensiones, naturaleza y localización de este proyecto, no se puede excluir, de entrada, que no pueda tener repercusiones importantes en el medio ambiente. Por otra parte, como se ha demostrado al examinar el cuarto motivo, la legislación española en materia de medio ambiente, aplicada al proyecto de construcción de un centro de ocio en Paterna, no se ajusta a la Directiva 85/337 modificada, en la medida en que no se obliga a las autoridades competentes a determinar si la ejecución de proyectos de urbanización, incluida la construcción de centros comerciales y de aparcamientos en zonas urbanas, conlleva el riesgo de provocar efectos importantes en el medio ambiente y, de ser así, a someter estos proyectos a una evaluación de impacto ambiental.
88 Por lo tanto, se ha de considerar fundado el quinto motivo.
89 En vista del conjunto de las consideraciones anteriores, procede declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de las Directivas 85/337 modificada y 97/11:
– al no haber adaptado el Derecho español de forma completa al artículo 3 de la Directiva 85/337 modificada;
– al no haber adaptado el Derecho español al artículo 9, apartado 1, de la Directiva 85/337 modificada;
– al no haber cumplido el régimen transitorio establecido por el artículo 3 de la Directiva 97/11;
– al no haber adaptado el Derecho español de manera correcta al punto 10, letra b), del anexo II de la Directiva 85/337 modificada, en relación con los artículos 2, apartado 1, y 4, apartado 2, de dicha Directiva, y
– al no haber sometido al procedimiento de evaluación de impacto ambiental el proyecto de construcción de un centro de ocio en Paterna, y, consiguientemente, al no haber aplicado lo dispuesto en los artículos 2, apartado 1, 3, 4, apartado 2, 8 y 9 de la Directiva 85/337 modificada.
Costas
90 En virtud del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber solicitado la Comisión que se condene en costas al Reino de España y haber sido desestimados los motivos formulados por éste, procede condenarlo en costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) decide:
1) Declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, en su versión modificada por la Directiva 97/11/CE del Consejo, de 3 de marzo de 1997, así como de esta última Directiva, al no haber adaptado el Derecho español de forma completa al artículo 3 de la Directiva 85/337, en su versión modificada por la Directiva 97/11, al no haber adaptado el Derecho español al artículo 9, apartado 1, de la Directiva 85/337, en su versión modificada por la Directiva 97/11, al haber incumplido el régimen transitorio establecido por el artículo 3 de la Directiva 97/11, al no haber adaptado el Derecho español de manera correcta al punto 10, letra b), del anexo II de la Directiva 85/337, en su versión modificada por la Directiva 97/11, en relación con los artículos 2, apartado 1, y 4, apartado 2, de dicha Directiva, y al no haber sometido al procedimiento de evaluación de impacto ambiental el proyecto de construcción de un centro de ocio en Paterna, y, consiguientemente, al no haber aplicado lo dispuesto en los artículos 2, apartado 1, 3, 4, apartado 2, 8 y 9 de la Directiva 85/337, en su versión modificada por la Directiva 97/11.
2) Condenar en costas al Reino de España.
Firmas.
